Frana A18, il territorio martoriato da un abusivismo incontrollato
Frana A18, il territorio martoriato da un abusivismo incontrollato

Convenzione Europea del Paesaggio – A 15 anni dalla firma della Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze – 20 ottobre 2000) assistiamo quotidianamente impotenti al dissesto del territorio e del paesaggio, ed al contempo le riflessioni sulle politiche del paesaggio, argomentano un dibattito sterile ed infruttuoso, e nel frattempo si implementa la cementificazione del territorio in maniera indiscriminata. La convenzione europea sul paesaggio ha definito il paesaggio come una determinata parte di territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni. La Convenzione servì a prendere provvedimenti di riconoscimento e tutela del paesaggio tra gli stati comunitari. All’incontro di Firenze furono così delineati le politiche e gli obiettivi comuni e venne riconosciuta l’importanza culturale, ambientale, sociale e storica del patrimonio paesaggistico europeo. A livello di singoli Paesi, gli Stati hanno adattato la Convenzione alle caratteristiche specifiche del proprio territorio. In Italia nell’anno 2004 fu redatto il Codice dei beni culturali e del paesaggio. Con esso si stabilì che per paesaggio si intende: «Una parte omogenea di territorio i cui carattere derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni. La cementificazione del territorio in Italia, soprattutto dovuta al fenomeno dell’abusivismo edilizio, ha assunto proporzioni significative rispetto ad altre stati della Comunità Europea, giungendo ad assumere una rilevanza sociale ai limiti dell’ordinario. In Italia ogni anno si commettono circa 25 mila abusi edilizi con il concorso di colpa anche dei cittadini che non denunciano, degli amministratori locali che si voltano dall’altra parte e dei contravventori che non vogliono essere paragonati a sceriffi o cacciatori».

La diffusione capillare dell’illegalità urbanistica – Una storia antica, sclerotizzata che si ripete con frequenza impressionante e sotto gli occhi di tutti. La percezione di illegalità del fenomeno, dato anche il numero di nuclei familiari che vi hanno avuto coinvolgimento, non è adeguatamente considerata dagli organi di governo, tanto che il reato commesso non comporta reazioni di riprovazione sociale neanche da parte della stessa popolazione. Appare veramente sconvolgente come l’abusivismo edilizio sia diventato una delle forme più ricorrenti con le quali si occupano e si pregiudicano aree sottoposte a tutela e spesso di inedificabilità assoluta. Il fenomeno ha assunto una dimensione tale da riprodursi come metastasi, come cellule malate, insinuandosi in ogni luogo, città, periferie, coste e territorio. Ovviamente nessuno tiene conto del contesto o quanto meno dalla quantità di volumi che si andrà a realizzare o quanto meno della fisicità dei luoghi. Un fenomeno, quello dell’illegalità urbanistica, più capillare, ma anche più radicato e diffuso perfino negli angoli più impensati dell’Italia. Questo malcostume gravato dal fenomeno significativo della corruzione danneggia l’economia, le bellezze paesaggistiche e la cultura della legalità e del rispetto delle regole. Infatti la stragrande maggioranza dei dissesti idrogeologici è causata dalla mancata osservanza da parte dei cittadini e dalle istituzioni pubbliche, in particolare dagli organi di governo nazionale, delle norme e delle prescrizioni di piani settoriali, come ad esempio quanto contenuto nelle carte di pericolosità dei piani di assetto idro-geomorfologico (PAI) ai fini della sicurezza e tutela.

La crescita spropositata dell’abusivismo edilizio – L’abusivismo edilizio comincia a diffondersi nel ventennio fascista a Roma, (città che si era già dotata del Piano Regolatore Generale nel 1931) prevaricando così il disegno del piano per difendere la proprietà fondiaria, nonostante lo strumento urbanistico fosse sovradimensionato rispetto ai fabbisogni residenziali. L’abusivismo è aumentato esponenzialmente nel dopoguerra a causa della forte immigrazione dalle circostanti aree di periferia agricola verso le città, e per la carenza di alloggi e soprattutto per effetto della devastazione lasciata dalla Seconda guerra mondiale, che ha lasciato un paese povero e costretto le classi deboli a spostarsi verso le grandi città per trovare un lavoro ed un alloggio stabile. Negli anni cinquanta, perciò, parallelamente al fenomeno dell’urbanizzazione, le zone periferiche delle grandi città furono interessate dalla realizzazione di costruzioni precarie, in quanto realizzate velocemente e nottetempo, per evitare a costruzione finita la potenziale demolizione. Interi quartieri nacquero intorno agli anni sessanta e si svilupparono al di sopra ed intorno alle costruzioni abusive di quel periodo, originariamente spesso misere baracche. In questa fase l’edificazione diretta, la cosiddetta “costruzione in economia” e/o “spontanea”, costituiva ancora una delle fonti primarie di soddisfazione dell’esigenza abitativa, specialmente per i ceti meno elevati. Queste fasce con fatica partecipavano alla costruzione (che poteva anche durare anni se prevedeva numerosi vani o se questi li si aggiungeva anno dopo anno) per accogliere familiari, parenti ed amici e spesso alla conclusione della struttura non seguivano le opere di finitura, specialmente quelle esterne, gli intonaci, in quanto costosi rispetto alla struttura complessiva. L’obiettivo era in genere poter disporre di un’abitazione con un tetto.

La degenerazione degli anni ottanta e novanta – Buona parte delle costruzioni di questo genere, in effetti, nascevano irregolari per la generale ignoranza delle regolamentazioni urbanistiche, mentre la tolleranza anche da parte degli amministratori locali ed i soggetti incaricati della vigilanza portava consensi di carattere elettorale. Ma esaurita la spinta al primo abusivismo di necessità dell’immediato dopoguerra, si è continuato però, nel tempo, a tollerare questo fenomeno; basti pensare che a metà degli anni novanta, vale a dire un decennio dopo il primo condono del 1985, a Roma furono costruite altre borgate abusive. Negli anni settanta, caratterizzati da una crisi economica, che produsse tassi di inflazione superiore al 20 per cento, spinsero le famiglie a mettere al sicuro i propri risparmi minacciati dal minore potere di acquisto e di perdita di valore, ad investire nella costruzione di seconde case non preoccupandosi e non avendo percezione e/o timore della legge violata e degli effetti conseguenti. Perciò nel decennio settanta /ottanta, sono state edificate un numero ingente di seconde case, superando la burocrazia ed altre limitazioni di legge, tenuto conto che esse apparivano un ostacolo alla pronta realizzazione degli immobili.

Il Sud e l’abusivismo – L’abusivismo edilizio non fu più prerogativa di necessità soltanto dei ceti deboli, ma anche delle fasce mediocri, che peraltro potevano disporre di risorse economiche più cospicue e conseguentemente realizzare maggiori volumi. Proprio le seconde case ebbero il più grave impatto sul territorio, sorgendo senza ordine, senza programmazione e soprattutto nelle località più belle. Naturalmente non furono solo i privati piccoli risparmiatori a costruire abusivamente ma vi furono anche società ed imprese di costruzioni che profittarono della situazione realizzando seconde case da rivendere con maggiori o minori problemi di regolarità amministrativa e giuridica. L’abusivismo delle seconde case, con il suo impatto sul territorio, fu in seguito ragione determinante per lo sviluppo in Italia di tematiche ambientalistiche e paesaggistiche, per effetto di nocumento grave ai territori di grande valore naturalistico. L’esigenza di salvaguardia del territorio divenne perciò di massima urgenza accelerando l’affermazione di principi di tutela che in altri paesi andavano sviluppandosi per ragioni di altro genere e che anche in Italia erano già giunti, ma che solo l’abuso delle seconde case avrebbe fatto decollare verso l’attenzione nazionale. L’abusivismo si è diffuso nella restante parte dell’Italia, soprattutto al Sud in cui la rendita delle aree ha avuto la meglio sull’interesse pubblico, e non si è minimamente arrestato. In Sicilia ad esempio secondo gli ultimi dati del rapporto dell’Arta (anno 2013), nell’arco di due anni tra il 2011 e il 2012 risultano costruiti ed accertati settemila casi di infrazioni edilizie con la realizzazione presumibile di circa un milione e mezzo di metri cubi. Tra l’altro va sottolineato che tali dati non possono ritenersi esaustivi in quanto sono stati desunti dalle informazioni fornite dai Comuni, i quali hanno l’obbligo di trasmettere all’Assessorato regionale Territorio ed Ambiente, ogni quindici giorni, l’elenco delle ordinanze di sospensione dei lavori, delle ingiunzioni alla demolizione, degli accertamenti dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, delle immissioni nel possesso, nonché delle ordinanze di demolizioni nei successivi quindici giorni dall’accertamento dell’abuso edilizio. Dal citato rapporto emergono dati significativi sotto il profilo degli illeciti edilizi consumati nei 186 Comuni siciliani su 390 presi in esame. Si registra una volumetria abusiva complessiva pari a circa mc.500.752,01, di cui oltre il 60 per cento riguarda cubatura realizzata rispettivamente nelle aree sottoposte a vincolo sismico, idrogeologico, nella fascia di inedificabilità assoluta dei 150 m. dalla battigia del mare, nelle zone di protezione Sic e Zps, nelle aree di vincolo archeologico e paesaggistico.

La regolarizzazione degli abusivismi – In Italia, dal rapporto ecomafia 2009 di Legambiente, sono stati accertati 25.776 ecoreati, dal traffico di rifiuti pericolosi, all’abusivismo edilizio, al saccheggio del patrimonio culturale, boschivo, idrico, faunistico, di cui più del 48 per cento consumati nelle quattro regioni italiane a tradizionale presenza mafiosa (Campania, Calabria, Sicilia, Puglia). L’illegalità è un comportamento che si consuma giornalmente, a regime, e molti vivono in contrasto con le leggi e la Costituzione dello Stato con manifesta e sensibile allergia a qualunque tipo di regole. Tuttavia va opportunamente sottolineato che le attuali norme edilizie in vigore certamente non aiutano a intraprendere un percorso per l’ottenimento di un’autorizzazione legale, tenuto conto che i tempi ed i procedimenti finalizzati al rilascio di una concessione edilizia da parte delle amministrazioni pubbliche sono asfissianti, onerosi ed insostenibili. Basti pensare che nonostante risulti introdotta la denuncia di inizio attività (D.I.A.) con il D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 relativo al T.U. dell’edilizia, divenendo uno strumento molto versatile, che per il vero è servito più alla pubblica amministrazione per agevolare e snellire il procedimento relativo alle pratiche edilizie, di minor peso urbanistico, che ai cittadini che non hanno trovato un favorevole utilizzo. La D.I.A. infatti non è da confondersi con un’autorizzazione in quanto trattasi di un’autodichiarazione del committente dei lavori accompagnata da una relazione asseverata da un tecnico (oltre i vari documenti da allegare), e risulta essere più responsabilizzante per il privato e per il tecnico, piuttosto che per la pubblica amministrazione che, nel caso di D.I.A., svolge un mero controllo dei requisiti. Ma anche il decreto del fare (Dl 69/2013), ha infatti, introdotto un nuovo articolo il 2 bis al T.U. dell’edilizia secondo cui le Regioni e le Province autonome possono provvedere, con proprie leggi e regolamenti, deroghe al D.I. 1444/68, che disciplina i limiti di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati. Nonostante le suddette facilitazioni introdotte, la disobbedienza civile non risulta diminuita, ed il territorio continua ad essere pesantemente violentato e deturpato con gravi ripercussioni sull’economia e sulla pubblica incolumità. La presa di coscienza sul malcostume dell’abusivismo, purtroppo è stata avvertita soprattutto da parte delle associazioni ambientaliste, a partire dalla frana di Agrigento del 1966. Però l’assoluzione dei responsabili della frana da parte della Giustizia, hanno incoraggiato e lasciato il via libera alla realizzazione di case e palazzi in evidente violazioni urbanistiche, occupando principalmente le aree destinate a servizi dai vigenti strumenti urbanistici. Per premio nel 1985, pochi mesi prima dell’approvazione della legge Galasso sulla tutela del paesaggio italiano, il Parlamento approva la prima legge di condono edilizio proposta da uno degli ultimi governi di centrosinistra. Si disse che sarebbe stato il primo e l’ultimo. Dopo nove anni, nel 1994, il primo governo Berlusconi porta in approvazione il secondo condono edilizio. Anche allora si disse che sarebbe stato l’ultimo. Nel 2003 un altro condono proposto dalla stessa maggioranza. Finora sono tre le leggi di condono edilizio approvate dal Parlamento, e per quanto possa sembrare strano non è stato fornito all’opinione pubblica nessun rendiconto su quante domande siano state presentate, quanti edifici siano stati condonati, quanti ettari di terreno agricolo siano stati divorati dalle costruzioni, quale sia il bilancio economico delle tre leggi. Siamo un paese in cui lo Stato non solo ha premiato i disubbidienti, ma non ha neanche la forza e l’autorità per far rispettare le proprie leggi, a partire da quelle contenute nei piani urbanistici. E il malcostume diffuso pare non arrestarsi: sembra che la cultura dell’abusivismo stia permeando anche le medesime amministrazioni pubbliche. Dal primitivo abusivismo di «necessità», quello cioè di un paese povero che faticava a diventare moderno, si è infatti passati all’iniziativa dello Stato stesso per cancellare ogni regola. Nel 2009 il governo Berlusconi annuncia il «piano casa» con cui si possono aumentare i volumi degli edifici a prescindere da qualsiasi regola urbanistica. Nello stesso periodo, per la preparazione dei mondiali di nuoto e del G8 alla Maddalena, si sperimenta il modello di deroga persino rispetto alle regole paesaggistiche e di tutela dei corsi d’acqua. Fenomeni di questo tipo sono impensabili e sconosciuti in tutti gli altri paesi europei. Ed è urgente chiedersi quale sia il male oscuro che non permette all’Italia di divenire un paese in cui le regole siano rispettate. In conclusione l’abusivo veniva legittimamente regolarizzato nel 1985 con la legge n.47, provvedimento con il quale si consentì per la prima volta in forma organica di regolarizzare le posizioni degli abusivi e dei rispettivi fabbricati. Da un punto di vista tecnico, laddove ciò non fosse escluso dai limiti previsti, chi denunciava di avere compiuto un abuso edilizio, avrebbe potuto, a condizione del versamento di una oblazione e di una coerente relazione tecnica che asseverasse le condizioni statiche ed igieniche dell’opera realizzata, condurre a regolarizzazione amministrativa e penale del fabbricato interessato.

Una fonte di grave pericolo – Ma la legge n. 47/85 è stata solo la prima di condono, nel 1994 il secondo provvedimento, è stato inserito in un articolo che aveva per oggetto la razionalizzazione delle finanze pubbliche e nel 2003 un terzo provvedimento di condono inserito pure nella finanziaria, è stato giustificato per la correzione dei conti pubblici. Tali provvedimenti sono scaturiti dalla convinzione che la regolarizzazione degli abusi comporti un recupero di denaro per le casse dello Stato e delle regioni ai fini di realizzare servizi. Tale convinzione è falsa in quanto un territorio violentato, che si sviluppa senza una adeguata pianificazione, comporta un danno irreversibile o quanto meno insostenibile sotto il profilo economico. I provvedimenti di condono edilizio non solo danneggiano l’economia e la cultura della legalità, ma legittima la presenza di intere aree urbane su suoli non idonei alla fabbricazione, deturpando, sovente, il paesaggio e disattendendo, nella quasi totalità dei casi, alle più elementari norme sulla sicurezza. Basti pensare che in Italia il 20 per cento del territorio è interessato da movimenti franosi. Soltanto questo dato dovrebbe far aumentare le cautele nel costruire e attribuire alla pianificazione territoriale un importante ruolo per la prevenzione e la programmazione ai fini della tutela ambientale. Uno degli aspetti oggi di maggior rilevanza nell’analisi del fenomeno dell’abusivismo, è la pericolosità della violazione di norme e disposizioni legate alla sicurezza. Fra queste, diverse norme vietano l’edificazione su suoli che non consentano un accettabile grado di sicurezza statica dell’eventuale edificato. È il caso ad esempio di aree soprastanti falde acquifere superficiali, zone franose o a rischio di smottamento, zone ad elevato rischio sismico. L’abusivismo perpetrato su suoli non idonei alla fabbricazione non è pertanto solo la “scorciatoia procedurale” verso la realizzazione di un immobile, ma anche – come diversi casi della cronaca hanno mostrato – l’accensione di una fonte di grave pericolo.

Il contrasto all’abusivismo edilizio è prioritario per la tutela dell’ambiente – Purtroppo, il mancato rispetto delle norme di sicurezza e l’assenza delle normative urbanistiche costituiscono la causa principale di tragici fatti di cronaca, recenti, prossimi e di questi giorni, riconducibili a frane, smottamenti e inondazioni. Non si può fare a meno di ricordare l’anniversario appena trascorso, il 1° ottobre del 2009 in cui a Giampilieri, frazione collinare di Messina una frana causò la morte di 36 persone. Le situazioni di emergenza rappresentano, mediamente per lo Stato una spesa esorbitante che oscilla intorno ai 3 miliardi di euro all’anno. In conclusione la disobbedienza civile ed i dissesti non generano solo un depauperamento delle qualità ambientali, ma rendono ancora più grave la convivenza civile e le relazioni umane e compromettono irreversibilmente la bellezza del territorio italiano. Pertanto il contrasto all’abusivismo edilizio è prioritario per la tutela dell’ambiente in un’ottica di sviluppo ecosostenibile in cui il territorio rappresenta la principale risorsa e per la prevenzione dei rischi connessi al dissesto idrogeologico. Il perdurare di tali situazioni, di tolleranza dell’abusivismo e la contemporanea mancanza di considerazione delle regole di costruzione della città e del territorio offuscano e comportano un grave danno all’immagine ed alla qualità della città, considerato che la realizzazione di un abuso incide a tutti gli effetti sulla sua forma e sulla sua fisicità. La necessaria adozione di provvedimenti mirati alla tutela dell’immagine del territorio, dell’ambiente e della città”, risulta lo strumento attraverso il quale le amministrazioni, possono iniziare a ricostruire e ridare dignità ai territori degradati e sfregiati.

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